6月27日，奶粉生产企业合生元（01112.HK）一纸公告，揭开了发改委正针对高价奶粉展开反垄断调查的消息。
根据公告，调查主要针对广州合生元对其经销商及终端零售商进行的产品销售价格管理，涉嫌违反《反垄断法》关于纵向垄断的相关规定。
随后，多美滋、美赞臣、雀巢、贝因美等多家国内外奶粉企业，均向财新记者证实自己也在接受发改委的相关价格调查。
调查还在进行，企业已纷纷服软。7月11日凌晨，美赞臣宣布中国市场主要婴幼儿奶粉降价7%到15%。美赞臣在国内市场份额为12.3%，排名第一。此前，几乎所有“涉案”奶粉企业都已主动宣布降价方案，降幅从5%至20%不等。不过，除合生元承认自己可能涉嫌纵向价格垄断，其他被调查企业均未对此直接说明。也有外资经销商表示从未签署过价格协议。
面对“高价奶粉”指责，奶粉企业，尤其外资品牌奶粉企业不无委屈：在品牌林立、竞争激烈的奶粉行业，垄断之说从何而来？但不超过百元一罐进口成本的外资奶粉，又何以在终端高涨至300元甚至800元一罐？这到底是厂商价格控制形成纵向垄断之过，还是市场供求关系畸变的结果？
一场反垄断调查，将一个少见的专业名词——纵向垄断，推到了公众视野之中。而这次反垄断调查也因此受到各界广泛关注：上游企业为了维持品牌商誉，希望对终端销售价格进行限制乃是常见的市场行为，在很多行业普遍存在，但在什么情况下会被认定为限制和排除了竞争？中国的《反垄断法》中虽包括纵向垄断的提法，但未提供明确、可操作的判定准则。这次的调查或将提供一个范例，即：市场份额多大的企业有可能因对下游的价格限制行为而涉及纵向垄断。
在发改委出手之前，自5月以来，工信部、食药总局等各部委纷纷发文，针对奶粉行业的监管动作频频，从质量安全到促进行业整合，再到此次祭出反垄断之剑，颇像一套“师出有名”的组合拳。尤其反垄断主要针对占市场份额较高的外资品牌奶粉企业，令人猜测这套组合拳是否旨在扶持国产奶粉品牌。但发改委内部人士在接受财新记者采访时表示，反垄断调查与奶粉业整顿无关。而多位接受财新记者采访的市场人士则认为，此轮政府对奶粉行业采取的一系列行动目前看起来收效显著——行业并购应声而起，洋奶粉纷纷降价，但并未真正厘清监管边界和方向，也无助于国内乳企复苏。
自2008年三聚氰胺事件曝光以来，奶制品行业质量问题频发，国人对国产奶粉失去信任，宁可选择购买进口高价奶粉，“背奶族”现象甚至引发香港、德国、英国等地的限购。奶粉市场歧象丛生。在此乱局之下，打击高价洋奶粉和收紧准入门槛、推促行业整合是否能够提升国产奶粉及奶制品的质量，进而重新赢得消费者的信任和市场竞争力，是否能将消费者从国外拉回国内？多位受访的奶业、反垄断专业人士及经济学家指出，对政府来说，与其抬高门槛，强打高价，不如恪守行政监管边界，通过严格质量监管创造公平竞争的市场环境，对国产奶粉及中国整个奶业的发展更为有利。
发改委为何介入
今年以来的婴幼儿奶粉行业整顿，显示出“级别高，动作大，部门多”的特点。
5月底，国务院总理李克强指出要按照药品管理办法监管婴幼儿奶粉质量；此后，工信部发布《提高乳粉质量水平，提振社会消费信心行动方案》（下称双提方案），宣布从6月开始为期三个月的安全专项检查，拟提升国内乳品行业集中度。6月20日，国务院办公厅转发九部委联署的《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》，再次表达了“重典治乱”的决心。
第一单奶业大并购案蒙牛收购雅士利，6月底尘埃落定。就在业界把目光转向圣元、完达山等奶粉企业，猜测谁会是下一个兼并对象之时，发改委开始对高价奶粉动手。
发改委行动的依据是《反垄断法》第14条，即禁止经营者与交易相关人达成下列垄断协议：固定向第三人转售商品的价格；限定向第三人转售商品的最低价格；国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。
对渠道商管理严格的合生元被纳入调查。一位在淘宝上销售合生元奶粉的商家告诉财新记者，合生元对代理商有严格要求，第一不允许低价销售，必须维护产品形象；第二不允许跨地区销售，影响其他地区代理商的利益。有的代理商为了走量，就偷偷刮掉产品包装上的流水号销售。
类似方式在奶粉行业十分普遍。圣元内部人士告诉财新记者，奶粉企业控制价格通常通过扣除返点或取消经销资格的方式。返点最早是品牌商对经销商的激励政策，即经销商在完成一定数量的销售后可获得定点返利。但在实际操作中，“如果经销商自行降价走量，品牌商就不给返点，以此控制转售价格”。这类控价手段在零售行业亦普遍存在。
而取消经销资格主要为了打击大规模串货，即地区经销商跨区销售加剧竞争，继而压低产品价格。上述圣元人士分析，外资品牌的市场主要在一二线城市，市场对奶粉的需求旺盛，地区串货现象较少，“取消代理主要是打击网上销售串货”。
7月9日，合生元再发公告称，已着手对原协议中涉及固定价格、最低价格及相关条款进行修订。如果合生元纵向垄断属实，将损失巨大。
按照《反垄断法》第46条规定，对违法主体可处上一年度销售额1%-10%的罚款。按此计算，合生元可能接到的罚单最高金额可达3亿元。
和未涉调查的伊利、完达山、雅士利、圣元等中资奶粉企业相比，被查企业有一个共同点——全进口奶源以及定价偏高。正是“定价偏高”且“联合经销商控价”，让这些高价奶粉企业纷纷卷入发改委的“纵向价格垄断调查”。
发改委价格监督检查与反垄断局的一位官员对财新记者表示，此次调查是发改委的独立行为，与当前各部委联手进行的行业整顿并无直接关系，且此次价格调查对国内外奶粉品牌一视同仁。
但另一位接近发改委的人士却告诉财新记者，此次调查主要针对进口奶粉品牌，“首先，调查奶粉行业价格乱象是发改委早就该做的事，此次调查来得有点迟但十分必要；其次，此次国家多个部委重拳出击，想要重组国内奶粉产业，必然会从洋奶粉入手”。
他指出，发改委祭出反垄断法之剑的背景是，近几年国际原奶市场价格略有起伏，基本稳定，唯独中国市场价格一直上涨。而且越来越多鱼龙混杂的进口奶粉品牌进入中国市场捞金，洋奶粉的销量和价格均上涨迅猛。目前，外资品牌配方奶粉的平均售价达300元/公斤，而国内品牌仅为153元/公斤。
奶粉的主要成份由脱脂奶粉、全脂奶粉、乳清粉和特别添加的营养素（如AA和DHA等）组成，其中脱脂奶粉、全脂奶粉和乳清粉三种原料占奶粉成本的90%以上。一罐900克装的普通奶粉，用国产奶源国内生产成本约为30元-50元，原装进口奶粉加上关税、运费和生产费用等因素，成本在60元-100元。进口奶粉和少数高价国产奶粉的终端零售价均在每罐250元以上。
但高价和厂商对经销商的限价是否就意味着垄断？高价从何而来？
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纵向垄断争议
相较于以价格联盟为代表的“横向垄断”，“纵向垄断”是一个公众并不熟悉的概念。《反垄断法》第14条即为对纵向垄断判定的基本条件。该法自2008年颁布至今，中国调查的纵向垄断案例较少，最终立案并开出罚单的是今年2月发改委针对茅台和五粮液的纵向价格垄断协议，罚款总额高达4.9亿元。
2012年，经销商北京锐邦因私自降低强生公司指定价被强生停止供货后，以“纵向垄断”提诉，最终败诉。上海一中院认为：限价协议本身并不违法，其合法性取决于它是否具有排除或限制竞争的效果，必须全面考量下列因素：供应商的市场份额、上下游的竞争水平、限价条款对供货数量和价格的影响等。而五粮液、茅台之所以被定为纵向垄断，关键在于这两家企业的商品在市场中拥有绝对支配地位。
《反垄断法》第13条规定，垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为——可见，被调查奶企的纵向垄断行为是否违法，除了要看是否有限价协议，还要看限价协议是否对市场构成排除、限制竞争。
奶粉业是一个高度市场化的行业，虽然近年国产奶粉质量备受质疑，洋奶粉的竞争优势愈发明显，但奶粉业仍品牌众多，竞争激烈。中国人民大学汉青经济与金融高级研究院经济系主任谭伟分析称，被调查企业中，占市场份额最大的四家奶粉企业加起来占总市场份额的37%，最大的美赞臣不过是12.3%的市场份额，很难判定有市场支配地位。
中国人民大学经济学教授吴汉洪也认为，纵向限价协议本身并不一定违法，反垄断法规定了除外条款，“在市场有多个竞争者的情况下，企业的纵向垄断对市场竞争伤害不大”。
国际上对纵向垄断的判定相当谨慎。美国明确规定，纵向垄断的相关调查只针对市场份额超过10%的企业。欧盟的一些判例也认为，只有市场优势特别大的企业，其统一价格行为才会对市场竞争产生限制作用。
所谓市场优势特别大的企业，欧盟通常要求达到30%以上的市场份额。和纵向垄断相比，各国更在意企业间的横向价格联盟。多位经济和法律专家指出，如果此次在确定存在纵向垄断协议同时，各大进口奶粉品牌又涉及横向垄断，其性质和惩罚将大大不同。
谭伟认为，当前需要调查确认的是，奶粉行业是否存在合谋定价的问题。“如果全行业集体采用转售价格限制，这就为企业合谋定价创造了条件。如果发现存在合谋定价的问题，发改委应当采取果断措施严罚。”
但目前只有合生元承认对经销商有控价协议。雅培和美赞臣的经销商均告诉财新记者，品牌商和一级经销商，经销商和下级零售商之间通常只对出厂价和终端零售价有一个指导价，并不会有书面协议对价格进行限制。
不过，上述接近发改委的人士透露，发改委只查纵向垄断问题，一方面是因为可以根据不同企业的情况分别做出处理；另外，若以横向垄断为由调查，证据较难取得，且波及面过大，在处罚上更难定夺。“毕竟大多都是国际化的大公司，中国市场还需要这些企业。”
如果参考之前发改委针对中国联通和中国电信宽带业务发起反垄断调查的案例来看，这次奶粉反垄断调查也很有可能不了了之。威慑作用已经达到，调查就可以鸣金收兵了。
高价奶粉从何而来
“涉案”洋奶粉在中国是否具有市场支配地位？仅从市场份额判断，答案多半是否定的。但中国奶粉市场在2008年之后逐渐形成的供需格局是：安全问题在大城市已成为消费者在选择时的第一甚至惟一考虑因素，因此进口奶粉多贵都不愁卖，国产奶粉再便宜也乏人问津。
中国已成为全世界奶粉最贵的国家。奶业专家王丁棉调查了20多个发达、发展中国家的奶粉零售价格后发现，以900克一罐的奶粉为例，澳大利亚为170元，其他国家的奶粉零售价大概在115元-135元，而国内平均售价高达250元。
据王丁棉介绍，国内奶粉销售渠道一般有五到七层，每层的利润空间在10%至15%左右，再加上厂家18%至22%左右的利润，最终到消费者手里的价格自然被大大抬高。
普天盛道营销顾问机构董事长雷永军则告诉财新记者，因为交通和物流改善，现在经销体系一般已减至一级或二级。渠道减少，终端价格理应下降，但现实是，2008年三聚氰胺事件之前，进口奶粉终端销售价格大体是120元到130元，目前均价却上涨了1倍。
关税成本也不足以构成国内进口奶粉的高价。据王丁棉介绍，关税、增值税都算在内，进口奶粉的税收成本为30%左右。具体操作中，企业还有一些税收优惠。
雷永军称，过去为鼓励外资企业在国内生产，政府有退税政策。现在新西兰进口原材料已完全免关税。
因为不愁卖不出去，关税成本的降低和渠道层级的减少都没能降低进口奶粉的零售价。现在，洋奶粉品牌的毛利润大多在60%上下。但以中低端产品为主力的伊利、圣元等品牌，毛利率仅30%多。
越贵的奶粉反而被消费者认为越安全。中商流通生产力促进中心乳业分析师宋亮告诉财新记者，目前，国内超高端婴儿奶粉的价格超过300元/900克。这部分奶粉仅占5.7%的市场份额，却是企业销售增加的驱动力。合生元年报即显示，去年200元-300元/900克的高端产品销量增长77.4%。价格300元以上的销量增长42.1%。这两部分是合生元最大的利润增长点。
与此同时，国产奶粉也因奶源成本上升而提高定价，进口奶粉追涨。西安乳协内部人士告诉财新记者，洋奶粉利用了中国消费者的消费心理频繁涨价，“外资品牌价格一定要高于国内品牌”。
特殊的医务推广渠道也让奶粉企业投入巨大，“我们进一个医院，准备了400万推广费用”。美赞臣一个经销商告诉财新记者。奶粉企业为维护这个渠道需要两套人马，推广团队和销售团队。推广团队类似于医药代表，任务是开辟医院和维护医生关系，一般一罐奶粉回扣是20元，最高30元。从妇科、儿科到产科，每个医生只要有推广成果，都能拿到回扣。外资企业在医务渠道推广奶粉已有十年时间，现在很多中资品牌也开始进入。“有些企业这块的投入一年需要几个亿。”雷永军曾撰文指出。
这次发改委调查一启动，各家奶粉企业就迅速降价。但品牌商能调整的只是出厂价格，终端价格调整需要经销商配合。最直接的问题是：经销商库存如何处理？雅培为推动经销商快速降低终端价格，已承诺承担经销商库存损失，不惜承受短期内利润率下降的损失。公司回复财新记者称，将在一周之内实现终端销售价格下调。
通过反垄断调查来打压价格，而较早实施的进口管理办法和意见将打击进口量。宋亮分析称，进口奶粉两面受影响，在供需失衡和消费者心态并未发生改变的情况下，不排除未来会有新一轮报复性价格上涨。
政府帮不了国内乳企
“当前的价格调查很难真正扭转不少奶企价格高企的现象，即使存在一定价格操纵，价格还是受供求力量所影响，而政府的行为会导致很多扭曲。比如说厂商通过地下渠道销售或降低产品质量等。”中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军在接受财新记者采访时表示。
此外，反垄断调查并不能作为常规手段使用。谭伟认为，如果高端奶粉价格下跌，可能导致洋品牌退出这部分市场，将消费者进一步推向境外购买。
反垄断调查只是今年政府整顿奶粉的其中一环，5月1日，国家质检总局制定的《进出口乳品检验检疫监督管理办法》正式实施，该《办法》提高了进口的“准入”门槛，只有31个国家或地区乳品允许进口，另外，进口婴幼儿配方乳粉实施“批批”检验。
此后，6月16日九部委联合公布的《意见》提出“五不准”：不准委托加工，不准贴牌生产，不准分装生产，不准用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉，不准使用牛、羊乳（粉）以外的原料乳（粉）生产婴幼儿配方乳粉。这意味着外资杂牌奶粉和假洋奶粉将被清出市场。当前，针对《意见》，各相关部委将逐步推出细则。
工信部有婴幼儿乳粉企业兼并重组细则，食药总局有《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则》，前者管行业内兼并，后者限制行业准入，都是意在提高产业集中度。
瑞信证券分析，随着政策实施，小奶粉厂将让出近120亿-150亿元左右的份额，前十家企业市场份额有望平均提升2个-3个百分点。
行业集中度提高并不等同于监管更加容易。多位采访对象表达了对政府干预市场的担忧。“中国奶粉行业标准低于国外标准，有关部门受利益的驱使不能完全脱离企业。”刘胜军告诉财新记者，若要提振消费信心，一是国家要提高奶粉行业安全标准，另外还需要对造假者有足够严厉的惩罚。
国务院发展研究中心研究员张文魁也撰文指出，加强过程监管比入门监管更加有效，也需要监管者付出更加艰辛的工作。如果监管者以强有力的权力之手简单粗暴地将行业大门砰然关闭，也许违法违规者因此而暂时减少，但行业的想像空间也随之关闭。
国产奶业巨头在这轮整顿中似乎是最终受益者。但一位从事奶粉生产十多年的人士分析称，中国企业的短板不在价格，而在质量和信誉。“国际性大品牌在质量控制上更为严谨，除了更注重其全球声誉，其管理经验以及个人责任感也较强。国内不少奶粉企业，出了事情第一反应不是去整改，而是去想办法公关。”
王丁棉也指出，目前国内乳企各方面能力均有不足，寄望政府干预获得更多市场是痴人说梦：“如果不能保证诚信，消费者的信心回不来，永远不会买国产奶粉的账。”