463号文（《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》）下发已经五个多月。按照当时的预期，基础建设类信托产品发行数量应该迅速下降，但是近期的数据监测显示，这个现象并没有发生：该领域的集合信托产品3月份发行了44款，4月份发行了45款；3月份成立了33款，4月份成立了41款，事实上，各地银监局对463号的理解有偏差，导致部分信托公司在文件下发之初产品发行没有受到影响，时间一长，造成群羊效益，463号文指导基础建设信托的意愿落空。
其实非但463号文对地方政府融资的调控成了空调。在资管行业里，有规制无规治的情况屡见不鲜。如为了保证集合资金信托产品投资的有效性，《集合资金计划管理办法》中明确规定集合信托期限不得低于一年，但自2011年以来，通过开放式设计、信托计划单元设计方式而将期限控制在6个月、3个月甚至1个月的产品一直存在。又如银监发【2009】65号文规定第十七条规定“理财资金用于投资集合资金信托计划，其目标客户的选择应参照《信托公司集合资金信托计划管理办法》对于合格投资者的规定执行”，但实际上，许多投资于集合信托优先级份额的银行理财产品都没有遵守这个规定。
有规制无规治的原因
这个问题和法制与法治比较相似。一般来说，有制无治的原因可能有如下几个：第一，制度设计不合理，不切合业务发展的实际需求。本着“法不责众”的原则，许多市场参与者敢于突破制度；第二，监管部门监管不严，或者是由多个部门共同监管，各部门对监管政策理解不同、执行力度不同，部分被监管者游离于规治之外。第三，规制起初合理，但是随着业务的发展，制度不合时宜。
以上三种原因在资产管理业务的规范性文件中都存在。如监管层曾要求的“不得开展通道类业务”(银监发【2010】72号文)。实际上，大部分银信合作都是通道类业务，此项规定明显不符合市场习惯，从政策效果来看，此后出现的受益权转让模式的银信合作实际上大多数也是通道类业务。又如前面提到的集合信托产品期限不得少于一年，在集合信托产品主要投向实体项目之时是合理的，但是这个规定相对于投资于国内信用证、货币市场工具、短期债券市场等短期资产的集合信托产品却过于严厉，也没有必要。
资产管理业务作为我国金融行业的一项新业务，在从分业经营走向混业经营的过程中，在金融自由化的浪潮中， 其必然面临着约束与创新、规制与反规制、监管与反监管的一系列博弈。从这个角度上看，监管法规过时、需要实时更新也就在情理之中。
原因的进一步探究及政策建议
就上面分析来看，目前有规制无规治的格局似乎是事出有因，但是再往下面分析，就会发现事情的根源远非如此简单,隐藏在这之后的，是顶层设计的缺失。
最大问题是监管机构的分割。目前参与资管业务的主要有以下机构：由银监会主要监管的商业银行和信托公司；由证监会主要监管的证券公司、基金公司、基金公司子公司、期货公司和部分私募机构；由保监会主要监管的保险公司；由发改委监管的股权投资基金PE；基本上不受监管的诸如有限合伙企业一类的私募机构。由于监管部门不同，每类资产管理机构受到的监管政策也不同，如银行理财产品和集合信托产品不能直接投资于票据资产，但其他的资产管理计划则没有这个限制。这种待遇上的不同可能导致两个结果，其一，不同的资管产品进行嵌套，规避对资管产品主导机构的监管，如去年盛行的银行理财产品通过券商资管计划投资信贷、票据就属于此类。其二，资管机构发现自己的待遇和其他资管机构不一样，主动对监管政策进行突破，窥探监管层的真实底线，如果监管层没有叫停，就一直违规操作或踩线操作。统一对整个资管行业的监管政策，让每个资管机构在真正意义上成为平等的市场主体，消除产品嵌套的行为和资管机构窥探政策底线的动机，这是首要解决的事情。具体可以由各类监管部门组成联席会议共同制定行业政策、尽快出台《信托业》法。
再者，监管部门多龙治水，对具体业务的监管政策过多，没有统一的规范。各类政策改动较大，有的政策慢慢被市场忽视，有的禁止性规定被突破。这是目前资产管理业务违规情况发生的最主要原因。虽然有的法规已经过时，但在尚未废除的情况下就被突破，难免影响到相关法规的强制力。目前应该做的是，对所有的资管业务法规进行系统的梳理，废除已经不适用的法条，严格执行余下的法条。